每年秋收过后，上亿吨秸秆滞留在全国各地的田间地头。为了不影响来年耕种，农民的惯常做法是将其“一烧了之”，这一粗放的处理方式在污染环境的同时，还可能引发火灾，焚烧秸秆近年来因此成了国家明令禁止的违法行为。与此同时，在国家政策的引导下，秸秆也找到了“变废为宝”的新出路——发电。
“一个3万千瓦的农林生物质发电机组每年可消纳30万吨秸秆废弃物，带动上千人就业，直接对应扶贫人口3万人，每年可支付农民的燃料费近亿元，已成为我国精准扶贫的手段之一。”黑龙江庆翔企业管理集团总经理王国茂告诉记者。
但这一综合效益显著的阳光产业目前正面临全行业亏损的风险。近期，财政部、国家发改委、国家能源局发布《关于〈关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见〉有关事项的补充通知》（以下简称《补充通知》），明确将生物质发电项目享受电价补贴的“全生命周期合理利用小时数”确定为82500小时，并规定“并网之日起满15年后，无论项目是否达到全生命周期补贴电量，均不再享受中央财政补贴资金”。
新政甫一出台，即在农林生物质发电行业引发强烈反响。“当初投入农林生物质发电行业，本是看好这个香饽饽，现在却成了烫手山芋”“我们还在等相关意见征求，没曾想一夜之间政策已经公布了”“农林生物质发电将面临至暗时刻”……200多家企业日前“联名上书”，要求有关部门重新评估农林生物质发电项目的“合理利用小时数”。
可再生能源项目国补退出机制落地，农林生物质发电企业“一片哀嚎”。据企业联名书面材料，按农林生物质发电现行0.75元/千瓦时(含税)标杆上网电价等指标测算，考虑平均8%的投资收益率，按15年经营期计算，我国农林生物质发电盈亏平衡点高达8200多小时，基本上平均每年要满负荷运行340天左右。而《补充通知》规定企业 15年之内平均每年仅按5500小时运行。
长青（集团）股份有限公司技术总监管兆军表示：“《补充通知》给全行业埋了一颗‘地雷’，投资人普遍陷入恐慌，全行业400多个项目，债务违约、坏账呆账的端倪开始显现。”
“对资本市场来说，一个无法持续存活的项目是没有投资价值的，一些证券监管和分析机构普遍下调了对农林生物质发电行业的预期，融资环境正持续恶化，或将导致农林生物质发电行业上市公司市值大幅缩水。”王国茂说。
《补充通知》对风电、光伏发电也制定了相应的合理利用小时数，为何农林生物质发电行业反应最为强烈？
管兆军表示：“风电、光伏和垃圾发电没有燃料成本，而农林生物质发电的燃料成本约占电厂营收总额的60%，秸秆收购、储藏、运输等环节都需要人力投入和资金成本。维持现有的补贴政策，农林生物质发电能混个温饱，补贴一旦取消，全行业或将陆续破产退出。”
黑龙江辰能新能源股份公司总经理张林财指出：“不同季节、不同品种、不同区域的燃料收购单价均不同。据测算，燃料收购单价平均为300元/吨，折合成燃料采购度电成本平均为0.42元/千瓦时，而我国煤电标杆电价平均在0.38元/千瓦时左右，说明在没有补贴的情况下，农林生物质发电行业的标杆电价连燃料采购成本都无法覆盖。”
农林生物质发电企业普遍认为，《补充通知》确定的“全生命周期合理利用小时数”与产业实际发展情况不符。一位不愿具名的业内人士表示：“有机构预测，农林生物质发电行业2019年设备利用小时数不足 5000 小时，但这个数据并不准确。去年受行业龙头企业凯迪生态项目停产影响，加之电价补贴滞后，全行业30%-40%的项目处于半停产状态。实际上，目前正常运行的机组，设备年利用小时数普遍在7500小时以上，少部分机组达到了8200小时以上。”
王国茂直言：“当前政策对农林生物质发电并不友好。但15年补贴的上限此前就有政策要求，只是一直没有执行，这并非新要求。”
据了解，国家发改委于2006年发布《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》规定，生物质发电项目自投产之日起，15年内享受补贴电价；运行满15年后，取消补贴电价。
王国茂指出：“2006年文件发布时，我国首个农林生物质发电项目并未投产，国家对该产业缺乏一定的实践观察。因此，文件中许多条款都在后期做了完善修正，其中关于‘2010年以后核准发电项目电价递减 2%’的政策不但没有执行，主管部门反而将农林生物质电价正式确定为0.75元/千瓦时，平均补贴电价约0.375元/千瓦时，比2006年上调了0.1元/千瓦时以上。目前，所有金融机构和投资公司对农林生物质的资产评估均以20年为前提，恰好证明了2006 年发布的‘15 年’政策不够完善，是不符合行业生产经营现实的。”
同时，《补充通知》明确，生物质发电项目自并网之日起满15年后，可核发绿证准许参与绿证交易。但国能生物发电集团有限公司市场开发部主任鲁在利认为，当前我国的绿证交易市场顶层设计尚未完成，特别是考虑到农林生物质发电项目的燃料成本不会随着时间推移而降低，总体成本是刚性增长的，因此农林生物质发电企业依赖绿证交易替代财政补贴难度较大。
据中国产业发展促进会生物质能产业分会统计，截至今年9月底，农林生物质发电装机累计达1180万千瓦，在我国20多亿千瓦发电总装机中占比较小。中国农业大学教授程序表示：“农林生物质发电规模虽小，但除发电外，还有利于环保和农民增收。”
张林财表示，中国生物质资源理论产出量约10亿吨/年，目前被能源化利用的总量约9000万吨/年，不到10%。以黑龙江为例，该省秸秆年产出量6000多万吨，其中仅有600万吨左右通过直燃发电处理，大量剩余秸秆得不到有效处置，农民不得不露天焚烧。据测算，我国每年至少仍有20%以上的秸秆直接被露天焚烧或遗弃，浪费了大量的资源，严重污染了环境。
“农林废弃物的物理特征决定了其经济收购半径在50-100公里以内，这意味着一个农林废弃物发电项目恰好可以对应处理一个县域的农林牧生产垃圾。就地消纳秸秆废弃物的同时，也能就地吸引劳动力就业，开展精准扶贫。”张林财说。
但鲁在利坦言：“据行业协会测算，受制于补贴资金发放长期滞后，截至目前，全行业拖欠农民燃料款高达100亿元以上，给农民打欠条是家常便饭。”
国家可再生能源中心、国家发改委能源研究所、中国产业发展促进会生物质能产业分会于2018年联合编制的《生物质电价政策研究报告》也指出，截至2017年，未列入可再生能源电价附加资金目录的补助资金和未发放补助资金共约143.6亿元，其中农林生物质约64.1亿元。
“新政策的初衷是淘汰落后产能，但从实际效果看，可能‘泼洗澡水连同婴儿也泼了’。”鲁在利说。
此外，农林生物质发电企业纷纷表示，《补充通知》的颁布程序存在一定瑕疵，“如此重大的行业政策在颁布前，农林生物质发电行业各个企业和行业协会商会均未被征求意见，直到财政部网站发布文件，大家才知晓这一新规。”
农林生物质发电项目过去长期享受0.75元/千瓦时这一“国内最高电价”礼遇，却仍“不满意”；如今获得82500小时这一“国内最高补贴小时数”优待，却依旧抱怨补贴时间太短。是相关企业等靠要思想作祟，还是政策确实有失公允？这需要从此次补贴政策的变化之处说起。
根据最新补贴政策，生物质发电项目包括农林生物质发电、垃圾焚烧发电和沼气发电项目，最高补贴小时数均为82500小时。这是国家层面首次设定可再生能源发电的补贴小时数上限。
补贴新政同时提出，自并网之日起满15年后，项目不再享受中央财政补贴资金。考虑到中央补贴资金长期紧张的现实，主管部门采用“两限”锁定补贴资金支出额度，确有其合理之处。
而农林生物质发电企业对于新政策的不满，也直指“两限”。一方面，农林生物质发电企业认为82500小时太少，按15年补贴年限算，年均仅为5500小时。风电、光伏发电受资源特性的限制，发电小时数本身就不会太高，新政为这两个行业设置的相应数值，接近现实情况，但生物质发电在稳定性方面远胜风电、光伏发电，在掌控秸秆等燃料来源的情况下，其年发电利用小时数可高达七八千小时，远高于5500小时，“能力受限”问题突出。另一方面，同为可再生能源，风电、光伏发电补贴年限长达20年，为何农林生物质发电却只有15年？面对这一“不公平待遇”，农林生物质发电行业认为，补贴时限没有理由搞差别对待，理应一视同仁，“不患寡而患不均”。如此看来，农林生物质发电项目的诉求，同样有其道理。
但必须清醒认识到，可再生能源补贴支出长期存在的“僧多粥少”问题，才是病灶所在。切分有限的补贴资金，很容易顾此失彼、按下葫芦浮起瓢。作为处理秸秆焚烧污染问题的优先选择，农林生物质发电项目仍将保持增长态势。行政命令式“切蛋糕”的固有补贴思路，已经无法解决实际问题，亟需另辟蹊径。
农林生物质发电企业收入，大幅依赖发电收入和财政补贴，新政下二者已无法覆盖其成本，直接引发了行业企业的强烈抵触情绪。但在风电、光伏发电平价窗口洞开的当下，生物质发电企业对于补贴的期待值也应该有所下调，开辟新的收入渠道，或许才是根本解决之道。
事实上，消化利用秸秆等资源是农林生物质发电项目的最大亮点，具有促进农民增收、践行环境保护等综合价值，获得相应经济效益理所应当。在此背景下，我国也已做了大量探索，例如建立绿证交易、碳交易等方式，但实际运行效果并不理想，包括农林生物质发电在内的所有可再生能源项目，并未获得充分回报。这一问题始终是可再生能源行业高质量发展所面临的短板，也是行业长期想解决而没有解决的难题。
所当乘者势也，不可失者时也。“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”承诺的提出，给可再生能源带来了新的巨大发展空间，也为低碳能源综合价值的“货币化体现”创造了历史性机遇。相关主管部门尽快构建完备的二氧化碳减排体系，让农林生物质发电项目等可再生能源项目获得碳减排收益，或许才是标本兼治，摆脱可再生能源补贴资金“入不敷出”困境、打破多种清洁能源“争抢有限补贴”困局的良策。
（本文转载自 《中国能源报》 作者：姚金楠 赵紫原）